主页中国法制2000年11月14日09:15
遵义544名出租车主状告市政府
政府定价被接受算不算契约关系
谢念
在市场经济条件下，政府定价一旦被相应对象接受，双方是否自然形成契约关系？11月10日，贵州省遵义市544名出租车业主起诉该市人民政府案，在遵义市中级人民法院进行了长达10个小时的公开庭审。
法庭当庭宣判，一审政府胜诉。但认为此判决“属意料之中”的原告却表示，肯定将提起上诉。
544辆出租车，占了遵义市中心区出租车总数约三分之二。作为贵州省规模较大的、被告“层次”较高的“民告官”案件，其间凸显出的相关问题引起人们广泛关注。
有法律界人士形象地将这些问题归纳为“政府的形象与业主的饭碗”、“政府的邀约与业主的承诺”、“政府的笑脸与业主的担忧”、“政府的谨慎与业主的开放”4个方面。
形象与饭碗
遵义市政府这回之所以惹上麻烦，是因为在出租车业主们看来，政府为了自己的形象与政绩，不惜以端掉他们赖以生存的饭碗为代价。
“引线”早于6年前就埋下了。
1994年8月17日，为了运用经济手段对全市出租车实行总量控制限量分期发展，原县级遵义市政府（现遵义市红花岗区政府）决定，对当年10月15日后新增的出租车经营权一律面向社会公开拍卖，一次拍卖8年经营权；对当年10月前已办理完毕手续的665辆出租车则实行经营权有偿使用，按年交纳有偿使用费———至于这种有偿使用的年限为多少，未作界定。
此后，这665辆出租车一直按照此决定，每年固定交纳2000元使用费，获取经营资格。
1999年11月28日，遵义市出租汽车经营权有偿出让管理办公室发布公告：对该市两城区营运的出租车一律暂停收缴经营权有偿使用费，并于今年二季度实际停收。
经报贵州省政府及省有关部门批复，在总量控制的前提下，今年遵义市可有偿出让500辆出租汽车的经营权。今年5月23日，遵义市政府正式作出开展2000年中心城区出租车经营权有偿出让的决定。5月29日，首批100辆出租车经营权被公开拍卖。
9月16日，遵义市政府进一步发布加强两城区出租车经营管理的决定，明确1993年10月15日前实行经营权有偿使用的出租车，从办理道路运输证之日起满8年且车辆达到报废年限的，经营权终止；经营满8年更新车辆未达报废年限的，经业主申请通过审查可继续经营。继续经营年限与车辆报废年限相同，继续经营期间的有偿使用费，以5月29日公开出让的出租车经营权平均价按年度折算，一次性缴清继续经营年限应交纳的有偿使用费后方可从事运营。
此决定意味着，涉及到的出租车业主相当一部分将保不住原有的经营权。为此，9月18日，其中的544名业主即分为460名与84名两拨，先后向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销市政府5月23日与9月16日的两个决定。
近年，由于各种原因，遵义市出租车普遍较破旧，被舆论认为严重影响了这座历史名城的形象。法庭上，被告两名代理人多次提出原告应“舍小利，顾大局”。
对此，有法律界人士指出：“政府的出发点可以理解，但任何公民都有权维护自己的合法利益，所谓‘舍小利’于法无据。政府要的是形象，业主要的是饭碗，随着改革的深入，这样的‘对立’不仅仅在遵义，而且在全国范围内都日益突出。如何解决，关键是要在两者间找到结合点。”
一位业主强调，5月29日的拍卖带有政府出于“敛财”需要有意炒作的泡沫成分。以遵义目前消费水平及城市规模，付出高达10万余元的年均经营权使用费后，出租车经营根本无法保本。照此下去，势必与政府繁荣出租车行业的初衷相违，反而极大制约行业健康发展，甚至将部分素质不高的业主“逼上梁山”，不得不从事非法经营。
他认为，眼下，遵义以“克隆”号牌及行车手续等为特征的非法出租车经营十分猖獗。政府与其向合法经营者“鸡脚杆刮油”，不如重拳治乱，花精力创造良好的市场环境。
邀约与承诺
如果1994年8月原遵义市政府的决定中对当年10月前进入市场的665辆出租车有偿使用经营权的期限作出了界定，那么今天的一切争议显然都不会发生。
第一拨提起诉讼的460名业主成为第一原告。作为其代表人之一，拥有30余辆出租车的中港公司经理蒋蕴智庭审时就此指出，遵义市政府的行为单方面撕毁了双方约定。
被告两名代理人则坚持，出租车经营权属国有资产，政府有处置的权力，可以决定无偿出让，也可以决定有偿出让，还可以决定出让的金额及方式。665辆出租车向政府交纳的有偿使用费，属于政府定价，根本不存在所谓单方面撕毁约定的问题。
被告表示，国家有关法规政策规定，出租车经营权的使用不可能无限期，如果对方非要纠缠于此，那么1994年决定中使用费按年交纳的“年”，就应该是很明确的期限，只要跨了年度，来年政府随时有权终止。
蒋用一句“《行政诉讼法》都出台10年了，居然还像听到了老妈教训儿子”加以反驳。
第一原告诉讼代理人、贵州天行律师事务所律师李莉告诉记者，出租车经营权的出让和收回，是很明显的经济活动。根据《民法通则》及《合同法》精神，1994年政府的决定对于出租车业主而言，属于一种邀约行为，业主的接受则属于承诺行为，当邀约和承诺一致时，双方就事实上自然形成了协议和契约关系。一方如想解除契约，必须提前告知对方，经协商解除，政府的行为显然与之相违背。
一位不愿透露姓名的当地官员私下说：“长期以来，特别是在计划经济体制下，我们的政府习惯了单向的发号施令，习惯了‘我说了算’。抛开此案的是与非不谈，它给我们提了个醒，那就是，面对市场经济和新的时期，政府的行政行为应该及时调整、适应，应该更好地建立与相关利益群体的协商机制。因为类似的情况肯定会越来越多。”
公平与担忧
据说，遵义市政府的两位代理人，一位来自市政府法制科，一位来自市司法局。他们向法庭阐明：如果业主们认为新的经营权使用费额无法承担，可以选择转行干别的，让能承受的新业主进入出租车市场，这才符合市场经济公平、公正的原则。
蒋蕴智不以为然。
蒋是遵义市最早从事出租车经营的业主之一。他回忆，遵义出租车行业的起步始于80年代中期。当时，除了几台车属于国营公交公司，其他全是个体或私人合股性质，办理手续时，有关部门甚至弄不清线路该怎么定，最后居然批了个“省内省外”。到90年代初，国营出租车完全退出了市场。1994年政府决定出台前，665辆出租车都姓“私”。
蒋质疑，在政府财力不够的背景下，民间私人资本的进入，促进了出租车行业的发展，最终将这个市场培育了起来，可谓功不可没。市里有关官员也曾屡屡为自己没拿什么钱、反而从中获益颇多而津津乐道。如今，政府得了个市场、财力雄厚了、腰杆硬了，就想把“第一个吃螃蟹的人”挤走，这公平吗？
他说，就是国内一些大城市，考虑到这些具体因素，都是实行“新车新政策，老车老办法”。
“从宏观上看，被告关于市场经济的理解无可非议，但从实际操作中，则似可商榷。”此间法律界人士分析，“当前，正值西部大开发，光靠政府的投入远远不够，吸引民间私人资本的进入尤为重要，各地都出台了很多招商引资政策。如果过于强调理论上的公平，不考虑实际的公平及‘原创者’权益，是否会给后来投资者造成一种‘关门打狗’的‘示范效应’？”
谨慎与开放
遵义市中级人民法院离市政府只有几十米。11月10日清晨8时刚过，法院高高的台阶上便站满了面色焦灼的男女。
法院最大的审判厅座无虚席。除了诉讼方，还有关心此案的政府官员、法律界人士以及警务人员。业主和他们的家属大部分没能进入审判庭。也许是为了平息站在庭外的人们的情绪，法院方采取了一个特殊的办法：在大门立柱上绑了一个高音喇叭，“直播”庭审实况。
有关方面对这次诉讼看起来十分紧张。法院附近的路口被设卡封堵，禁止车辆通行，顶着头盔的防暴民警在法院大门周围逡巡，法庭入口更是被法警严格把守。电视记者被拒之门外，本报记者刚掏出采访本，就被执勤法警警告，不得记录，否则予以没收。
法庭休息期间，记者几次向被告两位代理人询问，可否提供有关诉讼材料及证据，以便客观反映案情，得到的回答均是“需请示”、“不能”、“不接受采访”。
相反，原告则主动提供了详尽的资料及己方立场。
政府的谨慎与业主的开放、寻求社会支持的心态形成了鲜明对比。
一位来自贵阳、未能进入审判庭的记者说：“我们的政府从办公桌前勇敢地坐到了被告席上，是一个进步，但看来还没有完全习惯被告的角色。其实，媒体的采访，至少是给双方提供同等的发表自己话语的机会，是不想听‘一面之词’。原告拒绝采访，等于自动放弃了话语权，拒绝了争取社会理解的机会，自己使自己封闭起来，一开始就陷入舆论上的不利地位。”2000年11月14日
《遵义544名出租车主状告市政府》相关参考资料:
遵义市政府、遵义市政府搬迁、遵义市政府搬迁新蒲、遵义市政府工作报告、遵义 打砸抢、遵义 爆炸、遵义 就业率and下降、遵义 用工荒、遵义 地震
